Depuis plus de trois mois, la nouvelle rébellion du M23 défraie la chronique en RDC, et la situation entraînée par ce mouvement a des répercussions sur le plan régional et international.
Tout le monde sait que l’appellation « Mouvement du 23 mars » ou « M23 » fait référence à l’Accord du 23 mars 2009 dont le Colonel Sultani Makenga (officiellement à la tête de ce mouvement) et sa troupe réclament l’application, mais très peu de gens connaissent le contenu de ce fameux Accord.
Au moment où le gouvernement congolais envisage sérieusement de procéder à l’évaluation de la mise en œuvre de cet Accord sous l’égide de la communauté internationale, j’ai pensé qu’il ne serait pas inutile de proposer une sorte de résumé de l’Accord, avec quelques observations personnelles mais objectives sur certains engagements des parties Gouvernement et CNDP.
La compréhension de cet Accord est préalable à celle de la problématique que pose actuellement le M23, au-delà des considérations de l’ordre de la politique internationale qui ne définissent pas forcément les vraies pistes dans une région comme celle des Grands Lacs. La question à laquelle je tente de répondre est simple : le gouvernement de la RDC et le CNDP ont-ils respecté chacun ses engagements contenus dans cet Accord ? Dans quelle mesure ?
Genèse de l’Accord du 23 mars
L’Accord de paix entre le gouvernement de la RDC et le Congrès National pour la Défense du Peuple (CNDP) a été signé à Goma, le 23 mars 2009. Il est le résultat de longues et âpres négociations menées tour à tour à Naïrobi et à Goma, et le point d’orgue de plus de deux ans de guerre au Sud-Kivu, puis au Nord-Kivu ; une guerre menée par le général Tutsi congolais Laurent Nkunda, au départ pour « protéger » son groupe ethnique « menacé par la présence des rebelles Hutu rwandais sur le sol congolais ».
Cet Accord a été signé sous la double facilitation de Monsieur Olusegun Obasanjo, Envoyé spécial du Secrétaire général de l’Organisation des Nations-Unies pour les Grands Lacs, et Monsieur Benjamin William Mkapa, pour le compte de l’Union africaine et de la Conférence Internationale sur la Région des Grands Lacs. Les deux personnalités qui sont respectivement les ex Présidents de la République fédérale du Nigéria et de la République Unie de Tanzanie, ont apposé leurs signatures sur le document en tant que témoins, et ont constitué le « Comité international de suivi » de la mise en œuvre dudit Accord.
L'intégralité de cet Accord peut être trouvé à l'adresse ci-après : http://afrikarabia2.blogs.courrierinternational.com/media/02/01/2360797318.pdf
Portée de l’Accord du 23 mars
L’Accord de paix de Goma comporte 16 articles articulés autour des principaux points suivants :
- La « transformation du CNDP » (article 1er) ;
- La libération des prisonniers politiques [sous-entendu du CNDP] (article 2) ;
- La promulgation d’une loi d’amnistie couvrant la période allant de juin 2003 ;
- La mise en place d’un mécanisme national de réconciliation (article 4) et des Comités locaux de conciliation (article 5) ;
- La création d’une « police de proximité » ;
- L’érection du Nord-Kivu et du Sud-Kivu en « zones sinistrées » ;
- La réforme de l’armée et des services de sécurité (article 10).
- Le retour des réfugiés et des déplacés internes ;
D’autres questions concernent notamment la réhabilitation des députés provinciaux proches du CNDP qui avaient été invalidés, la réinsertion des cadres administratifs ayant adhéré au CNDP, la restitution des biens spoliés aux personnes physiques ou à des entreprises, l’accélération du processus de libéralisation des entreprises publiques, la prise en charge par le gouvernement des blessés de guerre, des veuves et orphelins des ex éléments du CNDP, de la mise en place de mécanismes efficaces de bonne gouvernance y compris celui de la certification, de l’exploitation, de l’évaluation et du contrôle des ressources naturelles ; etc.
Il est important de noter que dans le préambule, les deux parties réaffirment bien le caractère intangible et inaliénable des principes fondamentaux de la Constitution de la République, particulièrement ceux relatifs :
- A la souveraineté nationale ;
- A l'intégrité territoriale ;
- A l'inviolabilité des frontières nationales, conformément au tracé en vigueur au 30 juin 1960 ;
- Aux droits humains, libertés fondamentales et devoirs du citoyen et de l'Etat ;
- Au caractère républicain et apolitique des forces armées et de la police nationale.
Analyse-évaluation de quelques points importants de cet Accord
1) La « transformation du CNDP ». Le CNDP s’engageait (article 1er) :
a. A intégrer ses éléments de police et ses unités armées respectivement dans la Police Nationale Congolaise et les Forces Armées de la République Démocratique du Congo ;
b. A se muer en parti politique et à remplir les formalités légalement requises à cette fin ;
c. A poursuivre dorénavant la quête de solutions à ses préoccupations par des voies strictement politiques et dans le respect de l'ordre institutionnel et des lois de la République.
Pour cela, le gouvernement s’engageait à son tour à traiter « avec célérité » la demande d’agrément du CNDP comme parti politique. Ce qui semble avoir été fait, car le CNDP est devenu parti politique la même année 2009.
Les deux parties ont aussi accepté le principe de la participation du CNDP dans la vie politique du pays (ce qui d’ailleurs n’a rien de spécial pour un parti politique), et convenu que les modalités de cette participation seraient fixées d’un commun accord. A moins qu’il y ait des clauses non écrites, il n’est pas question pour le gouvernement d’octroyer un nombre quelconque de postes au CNDP.
L’on se souvient qu’en 2010, le CNDP avait rejoint l’Alliance pour la Majorité Présidentielle (plate-forme qui soutenait à l’époque le Président Kabila, et qui est devenue plus tard la « Majorité Présidentielle »), et que le CNDP en est resté membre jusqu’à son récent retrait au mois de mai 2012. En novembre 2011, lors des élections, le CNDP a battu campagne pour le Président Kabila. Auparavant, certains de ses membres (civils) avaient obtenu des postes importants au sein des institutions nationales et provinciales.
2) La libération des prisonniers politiques [sous-entendu du CNDP] (article 2): dans un premier temps, le CNDP devait fournir au gouvernement la liste de ces prisonniers. Ensuite, le gouvernement devait les libérer et les reconduire jusque dans leurs lieux d’habitation.
Jusqu'à l'insurrection du mois d'avril, aucun prisonnier politique du CNDP n'était connu.
3) La promulgation d’une loi d’amnistie couvrant la période de juin 2003 (début de l’insurrection du CNDP) jusqu’à la date de la promulgation elle-même (article 3), « en vue de faciliter la réconciliation nationale ».
Cette loi d’amnistie des « faits de guerre et insurrectionnels commis dans les provinces du Nord-Kivu et du Sud-Kivu » entre janvier 2003 et mai 2009, a bel et bien été adoptée le 5 mai 2009 par le Parlement, et promulguée deux jours plus tard. Il faut noter que même avant la promulgation de cette loi, une circulaire du Ministre de la Justice prise le 9 février 2009 ordonnait déjà l’arrêt de toutes les poursuites et enquêtes qui impliquaient les membres du CNDP, notamment. L’amnistie fut accordée à « tous les Congolais résident sur le territoire de la RDC ou à l’étranger », mais elle excluait les crimes de génocide, crimes de guerre et crimes contre l’humanité.
A notre connaissance, aucun membre du CNDP n’a été poursuivi pour les faits objet de cette loi, malgré le fait qu’elle avait été à l’époque très critiquée par les organisations de défense des droits de l’homme et de la justice, comme le CIJT (Centre International pour la Justice Transitionnelle), qui la trouvaient trop ouverte, notamment parce qu’elle retenait comme faits de guerre des crimes sexuels qui n’étaient pas susceptibles de rentrer dans la catégorie des crimes internationaux. Pire, même les crimes internationaux reprochés aux membres du CNDP et bien documentés par l’ONU et les ONG n’ont pas (encore !) fait l’objet de poursuites de la part de la Justice congolaise, un peu comme s’ils avaient été amnistiés eux aussi.
4) La mise en place d’un mécanisme national de réconciliation (article 4)et des Comités locaux de conciliation (article 5): il était prévu dans l’Accord du 23 mars 2009 que le gouvernement congolais crée une structure ministérielle responsable à la fois de la sécurité intérieure, des affaires locales et de la réconciliation. A défaut, il devait créer un Ministère spécifique ayant toutes ces matières dans ses attributions.
Il nous semble que ce mécanisme n’a pas été mis en place. Cependant, le gouvernement a honoré quant à ce qui est des « Comités locaux permanents de conciliation ». Au Nord-Kivu, ces Comités dont la raison d’être est de pallier à la carence en matière de prévention et de résolution extra judiciaire de conflits sont opérationnels depuis plus de huit mois, même s’il n’est pas aisé d’évaluer leur impact.
5) La création d’une « police de proximité »: cette sorte de « local defense » connue dans certains pays anglophones africains (dont le Rwanda et l’Ouganda !) devait être une branche de la police nationale congolaise « à l’écoute et au service du peuple à la base ».
Jusqu’à ce jour, elle n’a pas encore été mise en place. Néanmoins, les éléments de police du CNDP ont été intégrés dans la PNC, et constituaient, jusqu’à l’éclatement des hostilités au mois de mars dernier, l’essentiel des forces de police déployées dans l’ancien pré-carré cndpien, à savoir les territoires de Masisi et de Rutshuru.
Le retour des réfugiés et des déplacés internes (article 6) : le Gouvernement s'est engagé à relancer « dans les plus brefs délais », les Commissions tripartites relatives aux réfugiés congolais se trouvant dans les pays voisins et à initier des actions de réhabilitation nécessaires à leur réinsertion. Les deux parties s'accordaient également à « inciter et à faciliter le retour des déplacés internes ». Le gouvernement et le CNDP avaient même pris le soin d’indiquer dans l’Accord une série de modalités pratiques successives pour la réalisation de cet engagement : identification, étude de localisation, viabilisation des zones de retour (sécurité, infrastructures, eau,…), réinsertion totale.
Il semble que ce point soit, avec celui concerne le démantèlement des rebelles rwandais, la bête noire du gouvernement congolais. Depuis 2009, très peu de réfugiés congolais sont retournés des pays frontaliers de l’Est de la RDC, et notamment du Rwanda où ils seraient plus de cinquante mille (majoritairement Tutsis). Les commissions tripartites ont été relancées, mais le résultat de leur travail laisse beaucoup à désirer. Les mécanismes d’identification, de localisation, de viabilisation des zones de retour n’ont pas fonctionné.
Dans le territoire de Masisi et, dans une moindre mesure, celui de Rutshuru, l’insécurité entretenue notamment par les FDLR et des groupes armés congolais a continué de constituer le principal obstacle au retour des réfugiés et des déplacés. Les réticences de certaines communautés congolaises à ces retours n’ont pas facilité les choses, et le gouvernement n’a pas fait grand-chose en termes de sensibilisation pour assainir les esprits. De leur côté, les membres du CNDP ont continué d’adopter des attitudes négatives qui ont dû entretenir ou renforcer la haine à leur égard et à l’égard de la communauté Tutsi à laquelle ils sont généralement identifiés.
6) L’érection du Nord-Kivu et du Sud-Kivu en « zones sinistrées » : le gouvernement a pris l’engagement de mettre en œuvre des projets intégrateurs et des projets de développement à haute intensité de main-d’œuvre, de manière à absorber main-d’œuvre que rendra disponible la démobilisation, le retour des déplacés internes et celui des réfugiés, en commençant par les territoires les plus affectés.
Cet engagement n’a pas été honoré par le gouvernement. Mais je pense qu’il faut inscrire ce manquement au même registre que celui de la gouvernance du pays en général, car sur le plan humanitaire et social Masisi et Rutshuru ne sont pas forcément dans la pire des situations comparativement aux autres territoires du Nord-Kivu, ou même aux autres parties du pays.
7) La réforme de l’armée et des services de sécurité (article 10) : de l’avis commun des deux parties, cette réforme devait être une priorité. Le CNDP avait proposé des orientations stratégiques quant à ce, et le gouvernement avait promis d’en tenir compte.
Quelques actions positives ont été posées dans ce sens, en particulier en ce qui concerne l’armée et la police, mais cela n’a pas été assez. La preuve c’est que cette armée et ces services de sécurité semblent avoir été incapables d’anticiper les événements actuels ; qu’ils demeurent incapables de mettre fin à ce qui au début était présenté comme un « simple mouvement d’humeur de militaires indisciplinés » ou une « simple mutinerie », au point de faire appel à une force internationale.
Conclusion
Il y a lieu de constater de ce qui précède que le gouvernement congolais a tenu la plupart de ses engagements (dans l’ordre de 60 à 70 %) : reconnaissance du CNDP comme parti politique ; participation de ce dernier dans la vie politique ; reconnaissance des grades de la plupart des militaires et policiers issus du CNDP et leur intégration dans l’armée et la police nationales ; promulgation de la loi d’amnistie ; mise en place des comités locaux permanents de conciliation, …
La grande partie des engagements auxquels il a manqué font partie d’un ensemble plus global qui est loin de concerner les seuls membres ou ex membres de la rébellion du CNDP. Exemple : le salaire et les conditions de vie des militaires et des policiers ainsi que leur dépendance ; le retour des réfugiés qui se trouvent dans les pays limitrophes (le cas des réfugiés qui se trouvent au Rwanda n’est pas très particulier si l’on regarde les Congolais réfugiés en Angola, au Congo-Brazaville, en Tanzanie ou ailleurs, et la majorité des déplacés internes sont quand même rentrés) ; la réforme de l’armée et des services de sécurité ; le démantèlement des FDLR et autres groupes armés ; …
Par ailleurs, même si cela n’était pas écrit, le Président Kabila a protégé contre vents et marrées le général Bosco Ntaganda contre qui existait un mandat d’arrêt international, et Dieu sait la pression et les critiques que cela lui a values. Cela a bon lui jouer des tours aujourd’hui, à chaque fois que la question lui était posée il affirmait privilégier la paix à la justice. Ça me déplaît, c’est vrai, mais j’avoue que c’est de sa part un signe de loyauté envers celui qui avait facilité cet Accord…
Pour sa part, le CNDP a violé nombreux de ses engagements, notamment en entretenant parfois des administrations parallèles ; en échouant de couper le cordon entre le CNDP-parti-politique et le CNDP-mouvement-politico-militaire ; en encourageant ses « ex » militaires à refuser d’être affectés dans d’autres régions du pays ; en ne privilégiant pas la voie pacifique pour amener le gouvernement à respecter ses engagements ; etc.
Enfin, à supposer même que cet Accord n’ait pas été respecté par la partie gouvernementale, l’on peut se poser la question de savoir si Sultani Makenga et son M23 sont fondés à en réclamer l’application aux lieu et place du CNDP qui est, à cet égard, l’unique interlocuteur du gouvernement ! D’un point de vue strictement juridique, la réponse est NON. Le M23 en tant que mouvement est étranger à cet Accord. Bien plus, à ma connaissance, le CNDP n’a jamais publiquement réclamé du gouvernement le respect de ses engagements, au point d’initier une insurrection pour ce faire, encore qu’il s’était engagé « à poursuivre dorénavant la quête de solutions à ses préoccupations par des voies strictement politiques et dans le respect de l'ordre institutionnel et des lois de la République ». La communauté internationale qui a facilité cet Accord aurait été alertée et prise à témoin en vue d’amener le gouvernement à se raviser.
Il me semble donc qu’au-delà de tout ce qui est dit, la montée de la pression au sujet de l’arrestation de Monsieur Bosco Ntaganda a été le catalyseur de cette nouvelle rébellion. Les raisons pour la justifier se sont façonnées au fur et à mesure que la position de Monsieur Kabila au sujet de l’arrestation de Ntaganda se précisait, et le nom magique est tombé : M23 ! Puis la maladresse des FARDC et la fébrilité des autorités congolaises ont fini de convaincre le CNDP et ses hommes du Congo ou d’ailleurs que c’était peut-être le moment de monter de nouvelles surenchères … et ils sont peut-être entrain de réussir leur pari.
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